适应全面依法治国新形势 进一步加强和改进立法工作

　　在第二十三次全国地方立法工作座谈会上的小结(摘要)

　　全国人大常委会法制工作委员会主任沈春耀

　　本次会议的一个特点,就是突出深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神、做好新形势下立法工作的主旨。张德江委员长在讲话中指出,习近平总书记“7·26”重要讲话深刻阐述了在新历史条件下坚持和发展中国特色社会主义一系列重大理论和实践问题,深刻阐明了未来一个时期党和国家事业的大政方针和行动纲领,具有很强的思想性、战略性、前瞻性、指导性。张德江委员长强调,全国人大及其常委会和有立法权的地方人大及其常委会要在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,高举中国特色社会主义伟大旗帜,坚定不移走中国特色社会主义法治道路,深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略特别是关于立法工作的重要论述,积极适应全面依法治国新形势新要求,推动立法工作与时俱进、再上新台阶,为完善和发展中国特色社会主义制度作出新贡献。我们要紧密结合立法工作实际,认真学习和贯彻落实张德江委员长重要讲话精神,在立法工作中不断创造新成绩、作出新贡献。

　　一、进一步深化对地方立法权限的认识和把握

　　立法法修改两年多来,一些地方对如何行使好地方立法权、运用法治手段推进社会治理方面,提出了一些需要研究和思考的问题。

　　一是,设区的市地方立法权限问题。党的十八届四中全会决定对赋予设区的市地方立法权讲了两句话:第一句是明确地方立法权限和范围,第二句是赋予设区的市地方立法权。两句话需要完整的理解,明确“权限和范围”是赋予设区的市地方立法权的前提和基础。2015年修改立法法,不是简单地赋予设区的市地方立法权,而是在明确了三个方面事项即权限和范围的基础上“赋予”。城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护这三个方面的含义,其实包括很多内容,有很大的容纳度和实践空间。全国人大常委会法工委在有关具体工作问题的答复和交流中,一般也是作比较宽的理解。目前,设区的市立法工作的重点,应当是认真研究如何充分运用好国家所赋予的地方立法权,依法推动本地经济社会的发展进步,解决人民群众关心的热点难点问题,促进实现发展成果由人民共享,提高社会治理能力。

　　二是,政府在立法工作中的重要作用与发挥人大在立法工作中的主导作用问题。发挥人大主导立法的作用和政府在立法工作中的重要作用,这两个方面是密切关联的,也是有机统一的。一方面,地方政府要适应依法行政、加快建设法治政府的要求,加强地方立法工作,符合“更好发挥政府作用”的改革方向。另一方面,地方人大要在地方党委领导下,积极作为、善于作为,努力发挥主导作用。立法工作主要有三个环节:一是规划立项;二是组织起草;三是人大审议。人大的主导作用、政府的重要作用、各方的协同作用,在这三个主要环节上都是不可或缺的,都需要应有的体现。决定立法工作能否取得具体成果的因素有很多,我看关键有两条:一是解决实际问题;二是达成基本共识。不解决问题的立法,实际上是做表面文章;没有必要的共识,即使启动了立法工作,进展进程也将是缓慢难行的。

　　三是,地方性法规和地方政府规章如何更好保障人民权益问题。实行依法治国,推进依法治理,既要发挥地方性法规的重要作用,也要用好地方政府规章。不论是地方性法规,还是地方政府规章,都要处理好政府有效管理和保障人民权益的关系。

　　立法法第八十二条第六款规定,“没有法律、行政法规、地方性法规的依据,地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”这一规定体现了对政府行使权力的约束和规范,体现了对人民权益的尊重和保护。对于那些涉及设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范且无上位法依据的事项,应当通过制定地方性法规来解决。地方性法规和地方政府规章都有一个转变立法观念问题,要坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民。立法要从注重“立权”,转变为“立权”和“立责”并重;从注重维护公权,转变为维护公权、规范公权、保护私权、保障人权并重。

　　总之,立法工作要着眼于确立制度、规范权责、保障权益,科学规范政府的权力与责任、公民的权利与义务。既要注意给予行政机关必要的手段,以确保行政权力可以依法得到有效行使;又要注意对行政权力的规范、制约和监督,推进行政机关依照法定权限和程序正确行使权力,确保自然人、法人和其他组织的合法权利不受侵害。

　　二、加强和改进新形势下地方立法工作

　　(一)坚持以习近平总书记系列重要讲话精神为指导做好地方立法工作

　　党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央团结带领全国各族人民毫不动摇坚持和发展中国特色社会主义,勇于实践、善于创新,形成了一系列治国理政新理念新思想新战略,开创了党和国家事业发展新局面。全面依法治国,是其中的重要组成部分和突出贡献,具有重大创新和引领意义。习近平总书记关于全面依法治国的重要论述,阐明了我国社会主义法治一系列理论和实践问题,为在新的历史条件下推进全面依法治国、建设社会主义法治国家提供了科学理论指导和行动指南。全面依法治国同全面建成小康社会、全面深化改革、全面从严治党一道,形成了“四个全面”战略布局。做好地方立法工作,推进法治中国建设,必须深入学习贯彻习近平总书记关于全面依法治国特别是立法工作的重要论述,增强立法工作的方向性、原则性和系统性。

　　(二)切实把党的领导贯彻到立法工作全过程和各方面

　　坚持党对立法工作的领导,这是立法工作必须遵循的重大政治原则,也是我国立法工作不断取得新成绩、实现新发展的基本经验。

　　坚持党对立法工作的领导。旗帜鲜明讲政治,坚持党中央集中统一领导,牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识,坚决贯彻落实党中央的重大决策部署。地方立法一定要增强全局意识,牢固树立国家和人民整体利益再小也是大、地方局部利益再大也是小的理念,自觉维护党和国家工作的全局利益、维护人民的整体利益,不要囿于当地那些所谓利益,更不能搞立法中的地方保护主义。

　　更好发挥人大在立法中的主导作用。坚持党对立法工作的领导,是全面依法治国的必然要求;发挥人大在立法中的主导作用,是党依靠社会主义法治的制度安排和实现途径。有立法权的人大及其常委会担负重要职责,法工委处在立法工作第一线,要认真贯彻执行党中央关于加强党领导立法工作的意见,更加自觉、更加善于将立法决策与党中央的改革决策相衔接,与地方党委的工作部署相衔接,确保党中央的方针政策在本地的贯彻落实。

　　在立法规划、组织起草、审议完善等各个环节上,在立法所调整规范的各个领域和方面,都要自觉坚持党的领导。地方立法规划要科学确定立法项目,通过人大常委会党组报地方党委批准执行。地方立法工作中的重大问题要及时通过人大常委会党组向地方党委请示报告。

　　在立法工作中,对涉及是否符合国家宪法法律法规的问题,对有重要分歧意见的问题,要按照张德江委员长讲话的要求,及时报上级或全国人大常委会研究解决。全国人大常委会法工委将一如既往地做好相关工作,确保立法工作始终坚持正确政治方向,切实维护国家法制统一。

　　(三)努力提高立法精细化精准化水平

　　地方立法的特点是针对性强,具体明确,便于操作和执行,应当把这个特点和长项更好发挥出来。

　　一是坚持立法进度服从立法质量。要区分轻重缓急,不急于求成,不在立法数量上搞攀比,不搞立法“政绩工程”。

　　二是以问题为导向确定立法项目。要坚持做到“针对问题立法、立法解决问题”。要用好立法资源,保证立法能够产生积极的社会效果。要深入了解实际需求,坚持问题导向,抓住急需解决、通过立法又可能解决好的问题,有针对性地确定立法项目,立解决实际问题的法、立人民群众满意的法。

　　三是不追求大而全小而全。地方立法应当提倡简易体例结构,少一些原则性、纲要性的条款,多一些细化、量化的规定,坚持有效管用的原则。

　　四是抓住重点问题和关键条款。地方立法要以立足实际,聚焦重点问题和关键条款,深入进行研究论证,提出切实可行的措施,做到能具体的尽量具体、能明确的尽量明确,努力增强法规的针对性和有效性。

　　五是要加强法规的修改完善。地方立法也有三十多年历史了,难免存在一些问题。随着实践的发展变化,这些都需要综合运用立改废释等立法形式,适时加以修改完善。关于修改的方式,可以借鉴全国人大的做法,对部分法规中涉及同类或者类似事项、需要一并修改的条款,采取打包方式进行统筹修改。

　　(四)注重加强和改进备案审查工作

　　当前,随着全面依法治国的不断推进,立法主体和立法数量的不断增多,提高立法质量的需求愈益迫切,备案审查工作任务明显增加、要求明显提高。同时,备案审查工作中重视不够、人员不足、标准不清、刚性不强等问题依然存在,这些问题需要切实加以解决。

　　一要紧扣人大监督职责。明确备案审查的对象和范围。只要规范性文件制定主体属于人大监督的对象,其制定的规范性文件就应当纳入人大备案审查的范围。

　　二要强化审查责任。把人大法定职责转化为监督的硬约束。原则上,对所有备案的规范性文件都应进行审查,所有审查建议都要做到件件有处理、有结果、有回应,所有负有法定职责的主体都要开展审查工作。

　　三要明确审查标准。进一步明确和细化“不抵触”的合法性标准,探索审查的合理性适当性标准。

　　四要强化制度刚性要求。要抓紧研究建立健全说明、沟通、通报、纠正等工作机制,积极探索实践,在敢于监督、善于监督上下功夫。

　　五要加强备案审查能力建设。注重依托立法工作开展备案审查工作,协调立法工作和备案审查工作,发挥综合效应。

　　六要加强备案审查信息化建设。全国人大常委会正在积极推进备案审查信息平台建设,已经取得阶段性进展,备案审查信息平台已开通运行,地方性法规已经实现电子报备。下一步,将创建审查工作平台,实现审查工作全流程信息化;推动地方建立健全省级备案审查信息平台,并逐步向设区的市延伸,实现平台间的互联互通。

　　(五)进一步加强地方立法工作队伍建设

　　加强地方立法工作队伍建设,是大家普遍关注的一个重要问题。近年来,各地的立法机构和队伍建设取得很多成绩。但是目前除了数量不足外,还存在能力不足、不适应工作需求等问题。

　　一要高度重视。法工委要积极主动作为,拿出切实可行的方案来推动工作、争取支持,不要一味地“等、靠、要”。在党委统一领导下,坚持从本地实际出发,加强立法工作队伍和人才队伍建设,解决好机构编制问题。

　　二要遵循立法规律选人用人。希望各地真正重视、关心、爱护和建设好这支队伍。法工委要负起责任,把好“进人关”,做到宁缺勿滥,着力把法工委队伍建设成为各级人大立法工作的中坚力量。

　　三要加强人才培养。近年来,全国人大常委会法工委加强了对地方立法工作干部的培训工作,取得一定成效。下一步,还需加强立法人才培训、挂职、交流研讨等工作,着力解决经验不足、能力欠缺问题,不断提高设区的市立法工作能力和水平。

　　完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,任务光荣而艰巨。让我们更加紧密地团结在以习近平同志为核心的党中央周围,不忘初心,砥砺前行,围绕党和国家工作大局,认真履行宪法和法律赋予的职责,不断加强和改进立法工作,在新的奋斗征程上作出我们立法人的新贡献。