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检察日报:平台反垄断破局
发布时间:2021-04-20  来源:检察日报
  调查4个月后,阿里巴巴集团“二选一”案有了结果。4月10日,国家市场监督管理总局公布处罚决定书,责令阿里巴巴集团停止滥用市场支配地位行为,并处以其2019年中国境内销售额4557.12亿元4%的罚款,计182.28亿元。同时向该集团发出行政指导书,要求其全面整改,并连续3年向国家市场监督管理总局提交自查合规报告。
  
  大动作不断
  
  182.28亿元,是中国反垄断法实施以来开出的最大罚单。
  
  两天后,上海市市场监管局通报,依法对互联网餐饮外送平台上海食派士商贸发展有限公司实施“二选一”垄断行为作出行政处罚。该公司被处以其2018年销售额3%的罚款,合计人民币116.86万元。
  
  4月13日,国家市场监督管理总局会同中央网信办、国家税务总局召开互联网平台企业行政指导会,百度、腾讯、滴滴、京东、拼多多、美团、字节跳动、携程等34家互联网平台企业代表参加。会议要求,各平台企业要在1个月内全面自检自查,逐项彻底整改,并向社会公开《依法合规经营承诺》,接受社会监督。市场监管部门将组织对平台整改情况进行跟踪检查,整改期后再发现有平台企业强迫实施“二选一”等违法行为,一律依法从重从严处罚。
  
  此前,2020年12月,国家市场监督管理总局依法对阿里巴巴投资收购银泰商业股权、阅文集团收购新丽传媒股权、丰巢网络收购中邮智递股权3起未依法申报违法实施经营者集中案作出行政处罚决定,分别处以50万元罚款。
  
  社区团购也没有逃过。3月3日上午,国家市场监督管理总局公布,因实施不正当价格行为,橙心优选、多多买菜、美团优选、十荟团、食享会5家社区团购企业被处罚。其中食享会被处以50万元罚款,其余4家分别被罚150万元。
  
  近日,浙江省市场监督管理局上线“浙江公平在线”系统,聚焦平台经济领域垄断及不正当行为。首期监测范围覆盖重点平台20余家,平台内经营者1万余家,重点品牌500余个,商品10万余个。
  
  早有征兆
  
  强迫实施“二选一”、滥用市场支配地位、实施“掐尖并购”、烧钱抢占“社区团购”市场、实施“大数据杀熟”、漠视假冒伪劣、信息泄露以及实施涉税违法行为,这些平台经济发展过程中出现的问题,早已引起不少人大代表、政协委员、专家学者的关注。
  
  全国人大代表、广东国鼎律师事务所主任朱列玉观察到,互联网企业通常采用价格补贴的方式抢占市场。他认为这种竞争模式会给市场带来种种不利影响。首先,价格补贴竞争的结果往往是“胜者”获得高度的市场垄断地位。其次,价格补贴战会扰乱正常的市场经济秩序,严重侵害该类市场中的中小型经营者利益。而且,有些互联网企业在价格战后如果缺乏良好的经营能力或者出现资金链断裂的情形而导致崩盘,其不利后果往往会由社会大众来承担。
  
  全国人大代表、中国电视剧编剧工作委员会副会长赵冬苓连续3年在全国两会上提交关于反垄断的建议。她认为,一旦某企业形成垄断地位,只会依靠垄断地位去追求高额利润,而忽视自身的创新,不利于其在国际上竞争,最终消费者权益也会受损。
  
  监管层也一直在释放加强反垄断的信号。2020年12月11日,习近平总书记主持召开中共中央政治局会议。会议要求,要强化反垄断和防止资本无序扩张。之后召开的中央经济工作会议,将强化反垄断和防止资本无序扩张作为2021年经济工作中的八项重点任务之一。今年1月31日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《建设高标准市场体系行动方案》同样强调,加强平台经济、共享经济等新业态领域反垄断和反不正当竞争规制。2021年2月7日,国务院反垄断委员会印发《关于平台经济领域的反垄断指南》,旨在预防和制止平台经济领域垄断行为,促进平台经济规范有序创新健康发展。
  
  在全国政协委员、山西省工商联副主席昝宝石看来,中央接连出台反垄断政策及多次进行强化反垄断表态,显示反垄断“强监管”时代已经到来。
  
  平台反垄断难在哪
  
  反垄断法被喻为“经济宪法”,但此前一直被质疑在互联网领域“长不出牙齿”,执法能力跟不上平台经济发展速度。
  
  判定一个企业是否构成垄断,首先要界定“相关市场”,才能确定经营者是否具有市场支配地位、是否有滥用行为。“但在互联网平台经济中,相关市场界定并不简单。由于规模经济是平台经济的重要特征,不同行业的最优市场结构不同,同行业在不同发展阶段的最优市场结构也不同。”全国人大代表、重庆璞雨为科技创新中心执行董事高钰指出,互联网垄断和数据垄断共生,针对数据治理是互联网反垄断的重要方向。互联网巨头掌握的海量数据导致其容易“滥用市场支配地位”,但是数据的权益、数据的管理、数据的保护等议题尚未得到根本解决。
  
  此外,全国人大代表、云南建广律师事务所主任张慧提到,相关反垄断规则具有一定的局限性和滞后性。
  
  对此,全国人大代表、上海社会科学院研究员张兆安建议在市场监督管理部门增加执法人员的数量,有条件的可以建立专业执法队伍。
  
  “还可以通过公开招投标的方式借助外部经济学分析公司、市场调查机构开展工作。”赵冬苓补充道。
  
  司法领域,有关反垄断的民事诉讼案件诉期长、举证难、胜诉少。2017年,继向原国家工商总局举报未果后,京东一纸诉状将阿里告上法庭,认为阿里胁迫商家“二选一”的做法涉嫌滥用市场支配地位。这起电商巨头“世纪争霸”案,仅管辖权之争就在北京和杭州之间拉锯数年,一路打到最高法,最终判由北京高院审理。2020年11月24日至26日,该案在北京高院进行不公开质证,终于进入实质性审判阶段。
  
  个案引领
  
  关于阿里案,国务院反垄断专家委员会成员、中国政法大学副校长时建中撰文称,由于平台经济及其竞争行为的特殊性,对于相关市场的科学界定、市场支配地位的综合认定、违法行为的依法取证、竞争效果的充分分析、行政处罚宽严相济的权衡,反垄断执法机构需根据平台经济的发展状况、发展规律和自身特点,结合案件具体情况,强化竞争分析和法律论证,增强反垄断执法的针对性和科学性。
  
  国家市场监督管理总局公布的行政处罚决定书中详细论证了“相关市场”和“滥用市场支配地位”的依据。国家市场监督管理总局在该案中将相关市场界定为中国境内网络零售平台服务市场,并认为阿里在相关市场中具备支配地位。
  
  国家市场监督管理总局认为,无论以平台服务收入还是平台商品交易额计算,阿里的市场份额均超过60%,相关市场高度集中;强调阿里通过制定平台规则、设定算法等方式,决定平台内经营者和商品的搜索排名及其平台展示位置,对其经营具有决定性影响;此外,还认定阿里在关联市场有显着优势,包括物流、支付、云计算等领域也进行了相关布局。
  
  阿里提出支付和社会化物流等快速发展,大大降低了行业新竞争者准入门槛等抗辩理由,但未被采纳。
  
  随后,国家市场监督管理总局指导互联网企业合规的做法也符合不少人大代表的期待。
  
  此前曾有不少代表建议通过树立互联网领域典型案例来打击、抑制恶性竞争和垄断行为。
  
  高钰认为,典型案例对社会有重大启示作用,监管方可以依法履行职能;平台方能认识到发展中存在的问题,明确下一步整改方向;消费者应当获得相应的权益保障。同时执法要注意尺度和边界问题,以鼓励创新和保护平台各方参与者的权益为政策目标,避免从不监管、松监管的极端,走向过度监管、过严监管的另一个极端。
  
  反垄断法修改
  
  针对代表委员提出的反垄断法滞后问题,全国人大常委会工作报告显示,反垄断法修改已列入今年的立法计划。
  
  时建中曾参与反垄断法起草,他接受媒体采访时建议,做一个幅度适中的修改,突出重点,抓住必修之处。第一,在总则部分明确竞争政策的基础性地位,并将公平竞争审查制度法律化,为充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府的作用夯实法律基础。第二,因应数字经济的特点,增设垄断协议、滥用市场支配地位、不当经营者集中的典型样态和必要考量因素。第三,梳理我国反垄断执法经验和迫切要求,使之法律化。第四,坚持反垄断执法的中央事权,设立派出机构,完善执法体制。第五,以加大违法成本为导向,完善反垄断法的法律责任制度。
  
  张兆安建议增加更多数字经济领域的法律条款内容,增加超级平台的新型基础设施地位条款,赋予其公平合理无歧视的平台义务。他提到,2020年12月,欧盟推出《数字市场法(草案)》,以引入赋予提供核心平台服务的平台中间人角色,并明确规定其公平合理无歧视的平台义务,建议我国在具体制度上可以借鉴这一条款,更好促进平台经济健康创新发展。高钰也持同样的观点。
  
  高钰表示,如果一个大平台已经涉及人们生活的方方面面,那么它就已经不再只是一个简单的企业平台,而是说明它已经具备了社会属性。因此,这样的大平台应该更开放,技术应该更加中立。并且,所有类别信息对所有人都应该公平地开放,而不是区别对待。
  
  张慧从数字经济规制、调查程序、宽大制度、安全港规则、纵向垄断协议认定等方面提出修改建议。第一,回应数字经济等新业态新模式的监管问题,进一步规范平台竞争,改进反垄断执法、加大执法力度、提高违法成本。第二,完善调查程序,规范行政机关的调查行为,确保最终调查结果的准确性和行政处罚决定的有效性。第三,明确宽大制度适用行为对象,排除纵向垄断协议的适用。减少执法机构自由裁量空间,减少执法机构自由裁量权,提高反垄断执法效率,降低反垄断执法成本。第四,通过设置安全港规则,减少政府对企业并购的行政干预,推进国民经济的战略性调整和扩大对外开放。第五,修改纵向垄断协议认定原则,从法律层面根本解决行政执法和司法审判差异的问题。第六,反垄断法的修改,还应当充分考虑与其他基本法律以及相关法规的衔接,构建全面协调的反垄断法律体系。
  
  谁来保护消费者
  
  反垄断法已生效近13年,消费者在反垄断纠纷中维权索赔仍极为困难。赵冬苓建议,通过修法为遇到取证困难的原告消费者提供帮助,同时为消费者权益保护组织开展公益诉讼创造条件;在处罚决定中加入向交易相对人,尤其是消费者作出赔偿的事项,同时对参与决策或实施限制竞争行为的高管、控股股东建立问责机制。
  
  张兆安、高钰、朱列玉等代表建议由检察机关提起公益诉讼。朱列玉提出,当前我国反垄断体系以行政执法为主,在诉讼制度方面对抗市场垄断行为只能作为私益诉讼提起,消费者和小商户无论在证据收集还是诉讼负担上都无法与垄断企业抗衡,公共利益难以得到维护。检察机关作为社会公共利益的代表,可以通过提起公益诉讼方式保护公共利益。
  
  检察机关已经在这方面有所尝试。2020年初,贵州省黔西县某甲网络餐饮平台代理商要求黔西县多家网络餐饮经营者只能接受其一家提供的平台服务。如果餐饮经营者坚持在某乙或其他网络餐饮平台经营,某甲网络餐饮平台将对其作下线处理,或提高服务费收取标准、下调星级指数、通过技术手段限制交易,强制商家在某甲和某乙之间进行“二选一”,以此方式排挤竞争对手。
  
  2020年4月,黔西县检察院经群众举报获悉该案线索后,依法立案进行调查核实。检察机关经审查认为,本案中的“二选一”行为既破坏了公平竞争的市场秩序,也损害了网络餐饮经营者和消费者的合法权益,侵害了社会公共利益。2020年5月28日,黔西县检察院向县市场监督管理局发出行政公益诉讼诉前检察建议,督促该局对县某甲网络餐饮平台代理商涉嫌实施不正当竞争行为查证后依法处理,对辖区内网络餐饮平台存在的不正当竞争违法行为开展全面排查整治。
  
  黔西县市场监督管理局收到检察建议后,随即召开专题会议研究部署,成立专项执法调查组展开调查。2020年6月12日,对某甲网络餐饮平台代理商开展行政约谈,送达行政告诫书,要求其对照《中华人民共和国反不正当竞争法》《中华人民共和国电子商务法》等相关法律法规尽快自行整改,并督促某甲、某乙等网络餐饮平台代理商共同签订了《关于促进黔西县网络餐饮服务经营健康有序发展的联合声明》。
  

  2020年6月底,黔西县检察院开展跟进监督,对涉案平台企业及部分商户和消费者进行回访,并调查了解平台商户上线情况,确认某甲网络餐饮平台代理商已经取消“二选一”相关不合理限制。为巩固治理成效,黔西县检察院联合县市场监督管理局对辖区内网络餐饮平台企业开展守法合规培训。(周蔚


      (转自人民网>>法治动态

责任编辑:云鹏
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